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徐勇-何謂“橫向到邊”?(橫向到邊指的是什么)

徐勇-何謂“橫向到邊”?(橫向到邊指的是什么)

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與縱向到底一樣,橫向到邊也是一種結構性用語,縱向與橫向反映了一種立體性結構。湖北省廣泛開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動,目標是建構“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的城鄉(xiāng)社會治理體系。這一體系是由國家與社會共同架構而成,但在不同領域和不同時期,對“橫向到邊”的理解有所不同。

“縱向到底、橫向到邊”最早產生于企業(yè)管理。現(xiàn)代企業(yè)是由眾多人組成的,企業(yè)管理要根據一定目標,自上而下逐級將目標分解到每個人,實現(xiàn)縱向到底,不發(fā)生中間梗阻。與此同時,企業(yè)管理由平行的各個部門構成。各個部門要圍繞企業(yè)總目標展開,各負其責,橫向到邊,不留“死角”和“漏洞”。“橫向到邊”是自上而下的企業(yè)管理橫向到邊,到底部的每個人。人們處于企業(yè)系統(tǒng)的網絡中,接受企業(yè)的統(tǒng)一管理,處于被動狀態(tài)。

改革開放后,隨著“單位制”的解體,產生了一個相對獨立的社會,由此有了對社會的管理。上海最早將“縱向到底、橫向到邊”這一管理架構運用于城市社會管理,目的是構建一個全方位、無死角的城市管理責任機制。縱向到底是在行政層級上構建起兩級政府、三級管理、四級網絡的行政管理架構,將村居民納入到管理網絡中。橫向到邊是指在政府系統(tǒng)之外的企業(yè)和社區(qū)樓棟層面明確管理責任主體,通過黨建 網格化管理的方式,將社區(qū)外企業(yè)、社區(qū)內樓棟所在的空間劃分成網格單元,通過區(qū)域化黨建落實城市管理責任。“橫向到邊”主要指自上而下的政府管理橫向到邊,到底部的每個人。人們處于政府系統(tǒng)的網絡中,接受政府的管理,處于被動狀態(tài)。

上海的“縱向到底、橫向到邊”的體制,注重自上而下的政府對社會全覆蓋管理,這對于一個特大城市的管理是必要的。這一體系的架構也引起了其他一些地方的注意。

2010年,廣東云浮市主政者提出“美好環(huán)境與和諧社會共同締造”,強調社會管理創(chuàng)新,推進政府、社會與群眾共謀共建共管共享。之后,云浮的經驗在福建廈門得到擴展,提出“美麗廈門共同締造”,建構決策共謀、發(fā)展共建,建設共管,效果共評,成果共享的機制。推動共同締造的云浮和廈門的主政者,都有規(guī)劃設計專業(yè)的學習背景。在推進兩地的社會治理創(chuàng)新中,“縱向到底、橫向到邊”的社會管理架構得到重視。但是,廣東云浮和福建廈門的社會治理創(chuàng)新,一開始便強調政府、社會與群眾的共建共治共享。“縱向到底”主要指政府治理和公共服務的重心下移到社會最底部,“橫向到邊”主要指在基層黨組織的引領下,發(fā)動群眾、凝聚群眾、引導群眾共同建設自己的美好生活。其核心是通過建立各類以群眾為主體的組織,將廣大人民群眾組織起來。要實現(xiàn)這一目標,僅僅依靠自上而下的政府管理是遠遠不夠的。我所在的團隊長期從事村民自治研究,正是基于這一背景,我們應云浮和廈門主政者的邀請,參與了云浮和廈門的社會治理創(chuàng)新探索。

云浮的探索提出了“組為基礎,三級聯(lián)動”的治理架構。人民公社時期實行“三級所有,隊為基礎”。隨著人民公社體制的廢除,實行“鄉(xiāng)政村治”,村民自治的載體主要在村委會。但是,村委會的范圍較大,僅僅依靠幾個村干部,很難將村民組織起來開展自治活動。以村委會為載體可以對接政府事務,但在村委會之下,村民仍然處于分散狀態(tài)。以村委會之下的村民小組或自然村為基礎,劃小村民自治單元,便于從橫向上聯(lián)結廣大人民群眾,將群眾組織起來。而群眾組織的重要載體是村民理事會,理事會成員與需要承擔政府事務的村委會干部不同,他們是由村民推選出來的威望較高的村民,主要是聯(lián)系群眾、發(fā)動群眾,自己組織起來共同處理自己的事情。理事會在共同締造活動中發(fā)揮了重要作用。記得在廈門共同締造活動中,有個村修建村莊廣場,旁邊有一個豬圈需要拆除。如果由政府出面,會引起不安定。后來由村民理事會出面做工作,戶主自己拆除了豬圈。

從云浮廈門的經驗看,“橫向到邊”主要是指平行的社會層面的組織,這一組織體系的主體是群眾,目的是將群眾組織起來。“縱向到底”主要是以政府為主體的治理。“橫向到邊”與“縱向到底”是相對而言的,兩個向度相互配合,共同構成基層治理架構,其實質是政府、社會與群眾的共建共治。只有從共建共治的角度,才能深刻理解“橫向到邊”不同企業(yè)管理和城市社會管理的涵義。

2022年,隨著湖北省開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造,對于建構“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的治理架構有了更清晰的認識。“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”是一個相互聯(lián)系的有機整體。縱向和橫向是不同的向度,共同統(tǒng)一到“共建共治共享”的架構中,離開了由共同締造的核心要義延伸的“共建共治共享”,就無法理解“橫向到邊”的特性和豐富內涵。在“共建共治共享”的原則下,“橫向到邊”強調每一個人都存在于組織之中,但組織中的人是能動的,是“共建共治”的主體。

徐勇-何謂“橫向到邊”?(橫向到邊指的是什么)

(作者系華中師范大學資深教授、政治學部部長,教育部首批文科“長江學者”特聘教授。本文是作者率領團隊在近期調研基礎上寫成。鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉自:田野政治學 微信公眾號)

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