基層治理是國家治理體系的基礎(chǔ),也是社會治理的基本組成部分，又是我國最小的組成單元，它的治理成效，直接影響我國治理體系和治理能力，而農(nóng)村基層黨組織建設(shè)設(shè)更是對基層治理體系的進(jìn)一步強(qiáng)化。近年來，潼關(guān)縣太要鎮(zhèn)老虎城村結(jié)合自身發(fā)展實際，創(chuàng)新基層黨組織功能結(jié)構(gòu)，提出了“黨委 功能性黨支部 黨小組 黨員帶頭服務(wù)隊”的四級黨組織建設(shè)網(wǎng)格化管理，著力解決黨建工作與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅、衛(wèi)生健康、人居環(huán)境、宣傳教育、服務(wù)保障和鄉(xiāng)村管理兩張皮的現(xiàn)象，通過資源整合，為群眾帶來便利，拉近黨與人民群眾之間的距離，為全市在鄉(xiāng)村基層治理提供了有益的探索。

一、基本情況

老虎城村位于縣城東南沿山約10公里處，南依秦嶺，19個自然村，30個村民小組，1691戶，7459人。全村共識別確認(rèn)貧困戶121戶，貧困人口355人。2015農(nóng)村綜合改革將原老虎城、西堡障、太峪口三村合并組成新老虎城村，設(shè)村級黨委，共有7名黨委委員，142名黨員，下設(shè)4個功能型黨支部，6個黨小組；村黨委下轄種植養(yǎng)殖兩個農(nóng)民專業(yè)合作社，一個貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧合作社，一個扶貧互助資金協(xié)會。

整體來看，老虎城村“功能性”黨支部建設(shè)較為完備，黨組織活動運行較為順暢，在脫貧攻堅戰(zhàn)略實施過程中基層功能性黨支部發(fā)揮了重要的作用，群眾滿意度較高。但隨著基層經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展變化，農(nóng)村黨組織建設(shè)也遇到了一些新情況、新問題，尤其是近年來面對“上面千把錘，下面一顆釘；上面千根線，下面一個針” 的經(jīng)濟(jì)社會治理疑難問題。

二、主要做法

一是邀請專家學(xué)者深入調(diào)研指導(dǎo)。太要鎮(zhèn)鎮(zhèn)村兩級黨委積極探索基層黨組織建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀，邀請了陜西師大專家就老虎村“功能性”黨支部標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)行了多次研討和調(diào)研，形成了潼關(guān)縣老虎城村“功能性”黨支部標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的調(diào)研報告，并進(jìn)行了大膽的改革嘗試。依據(jù)該報告，提出了在老虎城村設(shè)立四級黨組織建設(shè)網(wǎng)格化管理，新設(shè)4個功能性黨支部，黨支部下設(shè)8個功能性黨小組，黨小組下設(shè)10個黨員帶頭服務(wù)隊。同時，為了將“功能性”黨支部設(shè)置的更加合理，村黨委首先對全村142名黨員進(jìn)行了走訪摸底，了解每名黨員的基本情況，因人、因事、因需劃分支部。

二是根據(jù)實際合理設(shè)置村黨組織。結(jié)合老虎城村黨組織現(xiàn)有實際，以村級小微權(quán)力事項為指導(dǎo)，依托老虎城村在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展以及農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等發(fā)展的實際情況，主要設(shè)置生產(chǎn)發(fā)展黨支部、社會民生黨支部、鄉(xiāng)風(fēng)生態(tài)黨支部以及平安法治黨支部4個黨支部，每個黨支部設(shè)1名黨支部書記、兩名委員（組織委員、宣傳委員）；黨支部下設(shè)2個黨小組，黨小組組長由黨支部委員兼任；黨小組下設(shè)服務(wù)隊，服務(wù)隊隊長由黨員兼任，隊員可擴(kuò)大到一般群眾，服務(wù)隊工作內(nèi)容涵蓋村級小微權(quán)力事項的8個類別20個指標(biāo)。同時，召開村民代表大會，征求群眾意見并把群眾中有一技之長的骨干和“熱心人”篩選出來編入服務(wù)隊；對功能性支部、功能性黨小組和黨員帶頭服務(wù)隊進(jìn)行定崗定責(zé)，明確工作規(guī)范。

三是信息化提升鄉(xiāng)村社會治理。在構(gòu)建功能性支部的同時，老虎城村先行先試開展了“智慧鄉(xiāng)村”試點建設(shè)工作。“智慧鄉(xiāng)村”系統(tǒng)由手機(jī)APP、大喇叭、智能云監(jiān)控、視頻會議等幾個子系統(tǒng)組成。核心系統(tǒng)“智慧鄉(xiāng)村手機(jī)APP”包含基層黨建、網(wǎng)格管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、便民服務(wù)、平安法制、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生態(tài)宜居、民情通道、農(nóng)情數(shù)據(jù)等九個板塊，涵蓋了群眾日常的衣食住行，通過大數(shù)據(jù)分析及時為群眾生產(chǎn)生活提供技術(shù)指導(dǎo)，打通了服務(wù)群眾的“最后一公里”。目前，老虎城村“功能性”黨支部標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已完成了對全村所有黨員的摸排分類，4個“功能性”支部已報請鎮(zhèn)黨委同意設(shè)立，已按照有關(guān)程序進(jìn)行支委人員的配備；8個黨小組、10個志愿者服務(wù)隊已全部組建完成、人員已將到位，智慧鄉(xiāng)村APP已經(jīng)上線運營。

三、存在問題

（一）基層黨支部創(chuàng)新意識不足，黨員作用發(fā)揮不足。

老虎城村所有黨員均劃歸4個黨支部下，但是實際參與到基層黨組織建設(shè)中的部分黨員尚未發(fā)揮其模范帶頭作用；部分黨支部在如何圍繞脫貧攻堅開展生產(chǎn)經(jīng)營工作的方法與思路較為單一，黨支部工作視野較為狹隘，創(chuàng)新不足。主要表現(xiàn)在黨支部書記的履職能力不能滿足現(xiàn)實需求；黨員作用存在群眾化傾向，未能發(fā)揮引領(lǐng)作用；基層黨建工作未能與農(nóng)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)經(jīng)營、社會管理、平安建設(shè)、文化生活工作協(xié)同發(fā)展。

（二）村集體經(jīng)濟(jì)合作社處于起步階段，帶動作用尚未發(fā)揮。

老虎城村具有較好的林地、山地以及村集體土地等村級集體資產(chǎn)，在村領(lǐng)導(dǎo)班子的共同努力下，將村級集體資產(chǎn)進(jìn)行捆綁注冊，成立了天宇農(nóng)業(yè)科技有限公司，為村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。但是作為集體經(jīng)濟(jì)其運行及發(fā)展受到諸多因素的制約，在短時間內(nèi)未能實現(xiàn)質(zhì)的發(fā)展。究其原因，基層黨組織缺乏創(chuàng)新能力，未能實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)與市場的有效對接，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大市場風(fēng)險。

（三）黨支部建設(shè)尚不系統(tǒng)，功能性呈現(xiàn)不足，缺乏系統(tǒng)性。

雖然老虎城村設(shè)立了完整的基層黨組織，但是依然存在功能性呈現(xiàn)不足，缺乏系統(tǒng)性等問題。主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是未能依托農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化組織、農(nóng)民工聚居地等設(shè)立功能型黨組織；另一方面是工作運行機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、對策建議

（一）實施黨建引領(lǐng)基層自治提升工程。

一是黨建引領(lǐng)干部下沉，開展干部“進(jìn)村趕考”專項行動。通過鎮(zhèn)干部駐村連心，機(jī)關(guān)干部“返鄉(xiāng)走親”，黨員干部結(jié)對聯(lián)戶交心，用腳步丈量民情，零距離服務(wù)群眾；黨建引領(lǐng)村級選舉，高質(zhì)量完成村級組織換屆選舉，從嚴(yán)打擊賄選，選優(yōu)配強(qiáng)村級班子隊伍，為提升村級自治能力提供良好人力資源；黨建引領(lǐng)隊伍建設(shè)，強(qiáng)化基層黨員監(jiān)督管理，加強(qiáng)黨員干部的管理與培訓(xùn)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，激發(fā)黨員干事熱情。

二是支持多方主動參與，推動鄉(xiāng)賢參與社會治理。積極發(fā)揮鄉(xiāng)賢反哺桑梓、凝心聚力、教化村民作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興；充分調(diào)動老虎城村在外務(wù)工黨員、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)先進(jìn)個人等人士在經(jīng)驗、資金、人脈等方面的優(yōu)勢，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)賢參與制訂村里的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，建言獻(xiàn)策村級重大事務(wù)；成立鄉(xiāng)賢聯(lián)合會，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢聯(lián)合會在信訪矛盾化解、公益慈善、扶貧結(jié)對等作用。

三是加強(qiáng)文化建設(shè)，構(gòu)建村級道德體系。積極總結(jié)經(jīng)驗，使“道德老虎城”內(nèi)化于心，外化于形；大力弘揚“革命精神”，成立“軍人榮譽室”，陳列村內(nèi)老兵先進(jìn)事跡，建立紅色教育基地、建立公益書吧，提升老虎城村人的文明素養(yǎng)和弘揚革命精神；弘揚愛說理、好訟爭的法理文化，開辟法治文化公園和長廊，村村舉辦法治大講堂；弘揚孝義文化，傳承良好家訓(xùn)家風(fēng)和村風(fēng)民俗，評選表彰“最美老虎城人”，開展孝德村落、文明單位、文明村創(chuàng)建活動，不斷擴(kuò)大整體示范效應(yīng)，激勵老虎城人向上向善、孝老愛親、關(guān)愛他人，培育現(xiàn)代公民精神。

（二）實施依法治村平安創(chuàng)建工程。

一是提升基層干部依法辦事能力。制定《老虎城村干部管理辦法》，加強(qiáng)法律、法規(guī)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)法律意識和現(xiàn)代法治觀念，提高依法辦事的本領(lǐng)；要求村居干部做規(guī)矩型干部，做到“三資”管理零違規(guī)、“四不”承諾零違背、“四違”零容忍、村工程零投訴和村公務(wù)零招待等村級五件事；加強(qiáng)村干部法治培訓(xùn)，嚴(yán)格按照農(nóng)村法律顧問審備制度的要求，對村級工程建設(shè)、集體資產(chǎn)運作、農(nóng)村私人建房等村級重大事項進(jìn)行合法性審查備案。

二是健全村民依法維權(quán)機(jī)制。強(qiáng)化法律在維護(hù)村民權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持村民理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益；加強(qiáng)依法信訪的普法宣傳，引導(dǎo)村民樹立“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治思維。

三是加強(qiáng)村規(guī)民約“軟法”之治。逐步修訂和完善村規(guī)民約，提高村級自治制度化水平和村民文明素養(yǎng)；建立健全《家庭關(guān)系公約》、《糾紛預(yù)防與調(diào)解公約》等“軟法”村規(guī)民約，讓無形的社會公德成為有形的行為規(guī)范，推進(jìn)家庭美德、社會公德的條文化、規(guī)范化；實行村規(guī)民約積分制管理，運用“紅黑榜”等方式，對農(nóng)村中普遍存在的不講規(guī)矩但夠不上違法處罰的行為進(jìn)行制約。同時發(fā)揮愛心超市的作用，對村中的正面事跡和行為進(jìn)行獎勵。

四是完善基層公共法律服務(wù)。以平安法治黨支部為基礎(chǔ)，為群眾提供及時、精準(zhǔn)、普惠的公共法律服務(wù)，確保法律服務(wù)不出鎮(zhèn)、不出村；成立“律師工作室”，設(shè)立24小時服務(wù)熱線，每周定期為群眾提供專業(yè)法律咨詢、專業(yè)調(diào)解等法律服務(wù)工作。有效借鑒楓橋經(jīng)驗，建立農(nóng)村法律顧問“六個一”管理機(jī)制，夯實農(nóng)村法律服務(wù)職責(zé)。

（三）實施互聯(lián)網(wǎng) 智能化工程。

一是深化運用“互聯(lián)網(wǎng) 政務(wù)服務(wù)”。以村級黨組織為引領(lǐng)，在各個村建立村級便民服務(wù)中心，整合公安、民政、殘聯(lián)、社保等部門的行政審批和公共服務(wù)事項，配備專職代辦員，通過代辦員“幫著辦”“跑著辦”，解決老百姓辦事過程中程序難懂、人員難尋、事情難辦的問題，讓老百姓不出家門就能辦好各類民生事項。

二是打造基層治理“四個平臺”。依托信息化手段，建立健全以手機(jī)APP、微信公眾號等信息渠道，統(tǒng)一集中到太要鎮(zhèn)綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)“四個平臺”處理；建成綜合信息指揮室，專職負(fù)責(zé)上報、分析、流轉(zhuǎn)、指派、考核等環(huán)節(jié)，使網(wǎng)格、村(社區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間無縫對接，實現(xiàn)信息來源多元化、上報流轉(zhuǎn)信息化、指揮調(diào)度扁平化、管理服務(wù)精細(xì)化、事件處理專業(yè)化、績效考核制度化，確保第一時間處置問題、最大限度解決問題。

三是打造老虎城“千里眼”。實現(xiàn)重要部位、復(fù)雜場所和農(nóng)村薄弱地區(qū)公共視頻監(jiān)控全覆蓋，推動“天眼工程”，實現(xiàn)重要部位、復(fù)雜場所和農(nóng)村薄弱地區(qū)公共視頻監(jiān)控全覆蓋，有效提升防控體系；建成集鎮(zhèn)位置的“三維建模”，實景呈現(xiàn)全鎮(zhèn)立體面貌，對重點時段、重點位置利用無人機(jī)進(jìn)行信息巡查和及時反饋，提升應(yīng)急指揮能力；依托視聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推動縣鎮(zhèn)村三級網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)鎮(zhèn)村24小時視頻連線溝通，做到重要事項應(yīng)急聯(lián)動和快速反應(yīng)。（作者 王軍）