作者：樊得智

機關黨建是黨的建設新的偉大工程的重要組成部分，具有獨特政治優勢和特殊重要作用，對其他基層黨組織有著風向標作用。在即將迎來建黨百年之際，全面回顧機關黨建發展歷程，對于我們深入貫徹落實習近平總書記關于做好“三個表率”、做到“兩個維護”、建設“模范機關”的指示要求，推動機關黨建高質量發展，具有重要理論意義和現實意義。

一 新民主主義革命時期：隨著黨中央工作部門的創建，機關黨建開始起步

1922年，黨的二大通過的黨章規定：“各農村、各工廠、各鐵路、各礦山、各兵營、各學校等機關及附近，凡有黨員三人至五人均得成立一組。”1925年1月，黨的四大在黨的歷史上第一次將黨的支部規定為黨的基層單位，并一直沿用至今。1927年通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》規定：“機關內或附近，凡有黨員三人以上均得成立支部。”第一次在黨章中明確在機關中建立黨的基層組織。

土地革命時期，隨著黨的發展壯大和中央蘇區根據地建設的發展，機關黨組織也逐步得到建立。1928年黨的六大之后，隨著中央各工作部門的建立健全，中央機關直屬支部（簡稱“直支”，代名“植枝”）在白色恐怖下的上海建立，鄧穎超成為第一位中央機關直屬支部書記，這是我們黨最早的機關黨組織。1928年11月，毛澤東在寫給中央的報告中，用大量篇幅著重論述了縣、區、鄉各級民眾政權機關和黨的各級領導機關中黨的建設的問題。1931年1月，蘇區中央局在寧都成立。1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在瑞金成立。同月，成立了蘇區中央局和臨時中央政府機關聯合黨支部（統稱中央政府機關黨支部），錢希均任書記。1932年6月，蘇區中央局黨總支成立，蘇區中央局秘書長鄧穎超兼任書記。1933年初，臨時中央遷入中央蘇區的瑞金。黨中央和臨時政府都設立了比較健全的工作部門，黨政機關中普遍建立了黨支部。1934年2月，第二次全國蘇維埃代表大會后成立了中央政府機關黨總支，中央政府秘書長謝覺哉兼任黨總支書記。1933年8月，中央組織局給蘇區各黨部的指示信《關于健全地方支部生活的問題》發出之后，中央機關黨的工作組織體系逐步完善，形成了中共中央—中央機關總支—中心支部—支部—黨小組的組織領導體系。

抗日戰爭時期，隨著抗日根據地政權的建立和發展，在機關中均建立了機關黨的組織。1941年4月，鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中，對黨團的運用和政府機關支部的工作作了較為詳細的論述，提出“支部直屬于由黨委制定的部門管理”，“支部對黨團、黨團對支部均有互相建議之權”。

1945年6月，黨的七大全面總結了黨在新民主主義革命時期的組織建設經驗，對機關黨的基層組織作出規定：在每一個工廠、礦山、農村、企業、街道、連隊、機關、學校，等等之內，凡有黨員三人以上者，即成立黨的支部組織；凡有黨員和候補黨員超過一百人的機關，得成立黨的總支部；凡有黨員和候補黨員超過五百人以上的機關，得省委或邊區黨委之允許，選舉黨的機關委員會。這是在黨的歷史上第一次明確規定，黨的各級黨政機關均須設立黨的基層組織。黨的七大《關于修改黨章的報告》明確了黨外組織中的黨組與機關黨的基層組織的關系：“各級政府機關及其他機關中的黨支部，應直接由同級黨的委員會來領導。這種機關支部，不應該代替黨組的工作……黨組在實現自己的任務有必要時，并得指導該機關中的黨的支部，動員該機關中一切黨員來協助自己的工作。”這就避免了黨外組織中同時存在兩個黨的組織，造成關系不通順、職責和任務交叉等問題，使之形成有機的整體，協調一致地開展工作。關于機關黨的基層組織的職責任務，從七大的黨章和《關于修改黨章的報告》有關內容分析，雖沒有明確提出機關黨的基層組織不領導本單位的業務工作，但已包含這種思想。同時，按照七大黨章規定，在解放區的黨政機關里，也普遍建立了機關黨的基層組織。

二 社會主義革命和建設時期：黨和國家機關全面建立起來，機關黨建發揮著越來越重要的作用

1949年10月，中華人民共和國的成立，標志著我們黨已經成為全國性的執政黨，黨的地位、黨的政治任務發生了根本性的變化，各級黨的領導機關、國家機關也建立起來，機關黨的基層組織建設進入新的歷史時期。1949年11月，中央發出《關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》，這是新中國成立后黨中央發出的第一份關于機關黨的建設的文件。其中規定，在中央人民政府內設黨委會，在各院、委、部、會、署、廳、司、局、處設立黨總支和支部。凡參加中央人民政府工作之黨員，除中央允許者外，必須一律參加支部組織，過黨的組織生活。中央還作出《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，并規定行政中的重大問題通過黨組系統向黨中央請示報告。各級黨政機關的建立健全，促進了機關黨的建設的發展，1950年僅地方支部中，機關支部就占到12.4%。1950年初，中央決定組建新的中共中央直屬機關委員會（簡稱中直黨委），成立中共中央人民政府直屬機關委員會（簡稱政府黨委），分別負責直接領導黨中央直屬機關和中央國家機關各部委黨組織的工作。1950年1月，中央人民政府直屬機關委員會成立，梁華任書記。1951年5月，中共中央直屬機關召開第一次黨的代表會議，楊尚昆被選舉為中直黨委書記。1953年11月，中共中央直屬機關第三次黨的代表會議通過了《中共中央直屬機關黨的支部工作綱要（修正草案）》。1955年4月，政府黨委改名為“中共中央國家機關委員會（簡稱中央國家機關黨委）”。這一時期，按照黨章規定，中央、省、市、地、縣各級黨政機關，普遍建立了機關黨的基層組織。

1956年9月，黨的八大召開，毛澤東、劉少奇、鄧小平在會上都提出了加強執政黨建設的問題。如何正確發揮執政黨在國家生活各個方面的領導作用和核心作用，是黨的八大認真探索的一個嶄新而又復雜的課題。要保證國家機關、司法機關和各種經濟文化組織有效地行使自己的職權，同機關中的黨外人士有效合作，必須建立黨的科學領導制度和組織制度，其中包括對機關黨的基層組織職責任務的重新認識。八大通過的黨章規定：在機關中的黨的基層組織，由于機關工作的特殊條件，不能領導和監督機關的工作。這一規定適應執政黨的黨政機關工作的特殊性，避免了混淆黨的工作和國家機關行政工作所應有的界限，有利于機關行政領導有效行使職權、開展工作，也有利于機關黨的組織集中精力抓好自身建設。如何加強執政黨的建設，克服主觀主義、官僚主義、宗派主義和脫離實際、脫離群眾、驕傲自滿等錯誤傾向，加強對黨員干部的約束和監督，防止利用職權謀取私利和各種腐化變質，是八大面臨的又一個新課題。八大黨章規定：機關中的黨的基層組織“應當經常關心機關工作的改進，加強工作紀律，同官僚主義作斗爭，及時地把機關工作的缺點通知本機關的行政負責人和報告上級黨的組織”。同時，更進一步明確規定：機關黨的基層組織“應當對于機關中每一個黨員（包括行政負責人）的思想政治情況進行監督”。賦予機關黨組織對本機關黨員監督的職責，是我們黨加強自身建設一個極為重要的創新，是黨的八大一個具有遠見卓識的決定，對機關黨的建設具有深遠的意義。

三 改革開放時期：機關黨建在探索中創新、在創新中發展，制度化規范化水平不斷提高，推動機關各項工作“走在前、作表率”

（一）黨的十一屆三中全會后，我們黨加強和改進黨政機關黨的工作，機關黨建在調整探索中創新發展。1978年召開的黨的十一屆三中全會，是我們黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折，由此機關黨的建設也進入了一個新的時期。1979年，中央辦公廳印發了《關于中央直屬機關領導體制問題的通知》，明確規定不再成立部黨委，另在部內產生機關黨委，部領導班子管業務工作，機關黨委則主要對本機關的基層黨組織和黨員進行管理。1980年4月，中共中央決定恢復中央直屬機關黨委，馮文彬任書記。同年5月批準成立中央國家機關臨時黨委，之后改為中央國家機關黨委，宋一平任書記。1982年，黨的十二大通過的黨章，對機關黨的基層組織的職責和任務進一步作出明確規定，機關黨的基層組織不領導本單位的業務工作，對包括行政負責人在內的每個黨員進行監督，協助行政領導改進工作。這是黨章第一次明確規定機關黨的基層組織的協助職能，以后各次黨的代表大會通過的黨章，均繼承下來。黨的十三大以后，為適應改革開放的新形勢，中央專門研究了加強和改進中央黨政機關黨的工作問題。1988年2月，中央批轉了中央組織部、中央直屬機關黨委、中央國家機關黨委《關于加強和改進中央黨政機關黨的工作的意見》，將中央直屬機關黨委和中央國家機關黨委分別改為中央直屬機關工委和中央國家機關工委，作為黨中央派出機構，分別領導中央直屬機關和中央國家機關黨的工作，并就機關黨組織的主要任務、機關黨的工作機構設置及干部配備等問題，提出了明確意見。同時，中央決定由溫家寶、陳俊生分別擔任中央直屬機關工委和中央國家機關工委書記。

（二）黨的十三屆四中全會之后，全黨聚精會神抓黨建，機關黨建制度化、規范化水平大幅提高。隨著改革開放的深入，機關黨的基層組織建設在實際工作中遇到許多新的問題，亟待從理論和實踐的結合上加以研究解決。1989年8月，江澤民主持召開中央政治局會議，討論通過了《關于加強黨的建設的通知》，要求聚精會神抓黨建，提出“黨政機關要為機關黨組織開展工作創造必要的條件，切實改變機關黨的工作薄弱的狀況”。1992年9月，中央直屬機關工委下發《關于加強和改進中直機關黨的基層組織工作的幾點意見》和《中共中央直屬機關支部工作若干規定（試行）》，對各級黨組織的主要任務和黨支部自身建設提出規范要求。同期，中央組織部召開了全國機關黨的建設工作座談會，這是新中國成立后第一次全國性的專門研究機關黨的建設的工作會議。會議明確了新形勢下機關黨的建設工作的指導思想和重點任務。同時，還就省轄市直屬機關黨委是否可以改為工委的問題進行了討論，認為“各地可以從實際出發，根據工作需要，由地方黨委決定，報上級黨委批準”，但考慮到“各級機關工委是各級地方黨委的派出機構，應對同級黨委負責，不宜建立垂直的領導關系和指導關系”。

黨的十四大以后，黨中央為加強和改進機關黨的基層組織建設，下發了一系列重要的指導性文件，并不斷提出新的要求。1994年6月，中央組織部轉發了中央國家機關工委《關于中央國家機關各部門黨組指導機關黨委工作的意見》，對黨組指導機關黨委工作的主要任務、主要方法以及中央國家機關工委與各部門黨組加強聯系協調等作出規定。1997年4月，中央組織部又召開全國機關黨的建設工作座談會，胡錦濤作了重要講話，提出“黨和國家機關中黨的建設，是新時期黨的建設這個新的偉大工程的重要組成部分”，“必須走在黨的基層組織建設的前頭”，“領導機關領導干部要做講學習、講政治、講正氣的表率”。1998年3月，中央印發了《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》，明確規定了機關黨組織的協助監督職能和體制機制，機關黨組織既受同級黨的機關工作委員會的領導，同時又接受本部門黨組（黨委）的指導。這是我們黨的歷史上第一個關于機關黨的基層組織工作的系統性規范性黨內法規。

（三）黨的十六大進一步提出“全面做好機關黨建工作”的要求，機關黨建發揮了“走在前、作表率”的重要作用。為了加強全國性的機關黨建研究，2002年成立了全國黨建研究會機關黨建專業委員會。2009年5月，黨中央第一次召開全國機關黨建工作會議，習近平發表重要講話，明確提出“要堅持黨要管黨、從嚴治黨，圍繞中心、服務大局，改革創新、開拓進取，不斷提高機關黨建工作水平。引導廣大機關黨員干部做高舉旗幟、堅定理想信念的表率，做服務大局、推動科學發展的表率，做轉變作風、服務基層群眾的表率，做改革創新、保持先進本色的表率”。2009年9月，黨的十七屆四中全會對機關黨的建設職能定位和目標任務作出明確規定，“把服務中心、建設隊伍貫穿機關黨組織活動始終，發揮黨組織在完成本部門各項任務中的協助和監督作用”。2010年6月，根據新形勢新任務，黨中央對《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》進行了修訂，提出了機關黨建科學化的目標，明確將服務中心、建設隊伍作為機關黨的建設的核心任務，標志著機關黨建制度化水平邁上了一個新臺階。

四 進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央以堅強決心和空前力度，推動全面從嚴治黨向基層延伸，開創了機關黨建新局面

黨的十八大對包括機關黨組織在內的各級基層黨組織提出加強基層服務型黨組織建設，強化基層黨組織的整體功能。2013年6月，習近平總書記在全國組織工作會議上強調，各級領導機關和領導干部，尤其是中央機關和中央國家機關、高級領導干部要強化帶頭意識，時時處處嚴要求、作表率。2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調，權力越大，越容易出現“燈下黑”，強化黨內監督，首先要把中央和國家機關管好。

2017年，黨的十九大對黨章作了新的修訂，將機關黨的基層組織的職責由協助監督充實完善為協助和教育、管理、監督，同時賦予黨組“領導機關和直屬單位黨組織的工作”的職責，這是加強機關黨建的重大舉措。2018年3月，黨中央決定將中央直屬機關工委和中央國家機關工委整合組建為中央和國家機關工委，作為黨中央派出機構，統一領導中央和國家機關各部門機關黨的工作（包括黨的紀檢監察工作）。同年7月，習近平總書記就推進中央和國家機關黨的政治建設作出重要指示，進一步明確“中央和國家機關首先是政治機關”，要求“帶頭維護黨中央權威和集中統一領導，在深入學習貫徹新時代中國特色社會主義思想上作表率，在始終同黨中央保持高度一致上作表率，在堅決貫徹落實黨中央各項決策部署上作表率”，“建設讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機關”。同時強調，“中央和國家機關工委要強化統一領導中央和國家機關黨的工作的政治擔當，指導督促部委黨組（黨委）認真履行機關黨建主體責任”，“開創中央和國家機關黨的建設和各項事業新局面”。2018年10月，黨中央印發《中國共產黨支部工作條例（試行）》，特別要求“各級黨和國家機關中的黨支部”，要“圍繞服務中心、建設隊伍開展工作，發揮對黨員的教育、管理、監督作用，協助本部門行政負責人完成任務、改進工作”。2019年2月，黨中央印發《關于加強和改進中央和國家機關黨的建設的意見》。以黨中央名義制定出臺關于加強中央和國家機關黨的建設的指導性文件，這在黨的歷史上是第一次。《意見》明確提出了加強和改進中央和國家機關黨的建設的總體要求、主要原則、任務舉措和組織保障，特別提出要堅持圍繞中心、建設隊伍、服務群眾，為做好新時代機關黨建工作提供了詳細的“路線圖”。

2019年7月，黨中央召開中央和國家機關黨的建設工作會議，習近平總書記出席會議并發表重要講話，這在黨的歷史上是第一次，具有重要里程碑意義。習近平總書記的重要講話精辟論述了加強和改進中央和國家機關黨的建設的重要意義，深刻闡明了新形勢下中央和國家機關黨的建設的使命任務、重點工作和關鍵舉措，對推動中央和國家機關黨的建設高質量發展作出全面部署，對于在新的歷史起點上加強中央和國家機關黨的建設乃至各級機關黨的建設，具有重大而深遠的意義。2019年11月，黨中央對《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》進行了修訂，《條例》充分吸收近年來機關黨的工作的理論、實踐和制度創新成果，對黨和國家機關基層黨組織工作作出全面規范，強調要堅持圍繞中心、建設隊伍、服務群眾，規定機關黨建工作在各級黨委領導下，由同級黨的機關工作委員會統一領導、單位黨組（黨委）具體領導和管理，有關部門各負其責、密切配合，形成工作合力。這是我們黨為加強機關黨建而采取的一項重大制度安排，為維護黨中央集中統一領導、全面加強新時代機關黨的建設提供了制度保證，具有重大現實意義和深遠歷史意義。這些重大部署舉措從組織層面、政治層面、實踐層面、理論層面進行系統謀劃，建構了機關黨的建設新的工作格局，也為機關黨建高質量發展指明了前進方向。

（作者：樊得智，系中央黨史和文獻研究院機關黨委常務副書記、全國黨建研究會特邀研究員）

來源： 機關黨建研究